Vendredi 20 mars, Haut-Rhin. Alors que des hélicoptères tournoient dans le ciel de Mulhouse au-dessus de l’hôpital saturé de patients, emportant les malades vers Brest, Toulon, Poitiers… et que des coups de marteau résonnent sur le parking où l’armée érige en urgence un hôpital de campagne, le Dr Georges-Fabrice Blum, coordonnateur de l’unité mère-enfant de la clinique du Diaconat-Fonderie, située à 800 mètres de là, décroche son téléphone. Son établissement privé accueille déjà une trentaine de patients atteints de Covid-19, mais, pour ouvrir des lits de réanimation, il lui faut le feu vert de l’agence régionale de santé (ARS) du Grand Est… Ses supérieurs pensent les ouvrir le soir même. Mais au siège de l’administration, à Metz, le fonctionnaire se montre intraitable : « Il nous a demandé de remplir un dossier dérogatoire de réanimation. Un document de 25 pages, avec des plans à faire tracer par un ingénieur ! raconte le spécialiste, encore fumant d’indignation. Nous n’avions pas d’ingénieur, alors on nous a dit de rappeler lundi matin. Pendant que des gens mouraient ! Heureusement que notre député avait le portable d’Olivier Véran… » Le ministre de la Santé, contacté, débloquera lui-même la situation.

Si l’ARS a été surprise, dans le Grand Est, par la brutale arrivée de l’épidémie, les autres agences sauront vite s’adapter, envoyant valdinguer nombre de leurs procédures pour permettre aux soignants d’affronter la crise. Mais, hors les murs de l’hôpital, qui concentrait toutes les attentions, les crispations, les lourdeurs administratives, voire les blocages culturels d’agents attachés à leurs règles vont s’accumuler par centaines, entravant dangereusement l’action des acteurs de terrain pourtant en première ligne : commandes retardées par une pile de normes, absence d’informations, reprise ralentie par des protocoles rigides…

Les leçons de la crise. Le ministère de la Santé, informé dès le 15 mars que les laboratoires vétérinaires avaient tout le matériel nécessaire pour réaliser 300 000 tests par semaine, mettra vingt et un jours à se débarrasser d’une norme, inconnue de nos voisins allemands, leur interdisant de traiter des échantillons humains, puis encore de longues semaines à obtenir de ses agences qu’elles délivrent, sur le terrain, les tampons nécessaires. « Le monde de la santé a un mépris souverain pour les vétérinaires, et ses fonctionnaires ont tout fait pour les tenir à l’écart, s’indigne un haut fonctionnaire du ministère de l’Agriculture. On a perdu un temps fou, c’est un scandale ! » 

Emmanuel Macron assure avoir tiré les « leçons » de la crise… Il annoncera pourtant, le 14 juillet, qu’il envisage de ne rendre les masques obligatoires dans les « lieux publics clos » que le 1 ^er août – près de trois semaines plus tard ! Le ministère de la Santé justifiera ce délai par la complexité de la mesure (vérification de légalité, logistique préalable, rédaction du décret)… quand la Belgique, le week-end précédent, n’aura mis que vingt-quatre heures pour imposer la même chose par un simple arrêté ministériel.

« Un État asphyxié par lui-même » 

Tatillonne et corporatiste, la haute fonction publique ? Sans doute. Mais pas que… « La crise a révélé les failles d’un État asphyxié par lui-même », pris en flagrant délit d’inefficience « alors même que nous avions promis de le réformer », grince un ministre proche du président. Emmanuel Macron, raconte-t-il, aurait été frappé de recevoir autant de SMS d’élus plus ou moins proches déversant leurs griefs. Impossible de ne pas en tenir compte… « C’est aujourd’hui clair dans l’esprit du président : il est prêt à une grande réforme. Mais il ne la mènera que si les associations d’élus sont décidées à assumer pleinement de nouvelles responsabilités. » Alors, aux journalistes qu’il convie à sa table début juin pour amorcer le « récit » de la sortie du confinement, le président lâche ces mots-clés : l’État central est devenu « bedonnant et aveugle », il est urgent de le « réduire » pour « redonner du muscle à l’État local ».

C’est dit : l’acte III du quinquennat sera celui d’un grand mouvement de reconnexion des administrations aux réalités du terrain. La crise a préparé les esprits, pense-t-il, à des réformes profondes. Mais comment s’y prendre, par où commencer ? Car, si le gouvernement ne part pas d’une page blanche, son combat affiché contre la « bureaucratie », comme les autres gouvernements avant lui, a été mené mollement, l’action étant d’abord ciblée sur les simplifications touchant directement les Français. Dans la foulée de la crise des Gilets jaunes, Emmanuel Macron a annoncé vouloir créer des maisons France Services dans chaque canton, pour rapprocher l’administration des citoyens. Un Observatoire de la dématérialisation informe, sur Internet, de l’avancement de la numérisation de 250 procédures administratives phares. Et, d’ici au 30 septembre, des démarches courantes – comme la demande d’allocation logement, de prime d’activité ou de logement social – seront préremplies.

L’allègement des structures administratives est tout aussi modeste, en dépit de plusieurs circulaires envoyées par Édouard Philippe. Certaines procédures autrefois gérées depuis Paris ont été transférées : le préfet de département peut maintenant autoriser un établissement sportif à vendre de l’alcool, par exemple, quand il fallait hier… un arrêté du ministre. Depuis le 1 ^er janvier, un agent public peut être muté sans avis préalable des syndicats, qui n’auront, l’an prochain, plus leur mot à dire sur les promotions – une petite révolution que les contrôleurs aériens menacent déjà de refuser d’appliquer.

Corps gazeux. Quant au ménage promis dans les 1 200 agences auxquelles l’État a, au fil des décennies, délégué l’application de ses politiques – dont les effectifs ont enflé à mesure que les budgets de l’État central baissaient et qui représentent chaque année une dépense de 80 milliards d’euros (et 470 000 agents) -, il s’apparente à un petit coup de plumeau : quelque 90 commissions consultatives et 80 organes d’administration plus ou moins anecdotiques vont être supprimés ou fusionnés au sein d’autres entités, comme ce surréaliste « haut fonctionnaire chargé de la terminologie aux ministères économiques et financiers », qui sera intégré dans le secrétariat général de Bercy. « L’administration est un corps gazeux. Dès qu’un espace se libère, elle l’occupe », grince un haut fonctionnaire territorial, convaincu que d’autres structures remplaceront celles qui auront disparu.

« Ce n’est pas à la hauteur, soupire Thierry Mandon, ex-secrétaire d’État à la Réforme de l’État de François Hollande, car on ne s’attaque pas aux gouvernances. Pour débureaucratiser le pays, il faut réellement transformer la machine publique : s’attaquer au millefeuille territorial, désigner le bon échelon de décision, réformer complètement le système de santé… »

Trancher 

La gestion parfois ubuesque de la crise sanitaire par un ministère déconnecté du terrain concentre toutes les critiques. « Les ARS ? Je ne sais pas à quoi elles servent », s’agace le président de l’université de Picardie, Mohammed Benlahsen, qui s’est retrouvé « complètement seul » pour gérer, sur ses six campus, la crise du Covid-19. « L’Oise était désignée comme cluster, j’ai un flux de milliers d’étudiants qui débarquent chaque week-end, mais je n’ai eu aucun contact officiel avec l’ARS, rien ! À un moment, sans suivi médical, quand mes étudiants n’avaient plus de quoi manger, j’ai pris mes décisions seul. » Comme ces centaines de maires et de présidents de conseil départemental ou régional qui, excédés de n’obtenir aucune information – sur la doctrine de distribution des masques, le nombre de contaminations dans les Ehpad, les capacités de tests -, ont résolu de prendre les choses en main. « La gestion de cette crise a été pensée uniquement sous le prisme de l’hôpital, alors qu’elle était universelle, reconnaît le président de la Fédération hospitalière de France, Frédéric Valletoux. L’empilement des structures tue toute efficacité. »

Rééquilibrage. Le diagnostic posé par les acteurs de terrain devant les commissions d’enquête parlementaires rejoint celui des élus, qui l’ont tonné au Ségur de la Santé : en période de crise, le préfet doit avoir la main sur les agences de santé. Mais, au-delà, les collectivités locales réclament un rééquilibrage : « Aujourd’hui, les élus siègent au conseil de surveillance des hôpitaux, qui ne sont qu’une chambre d’enregistrement. Ils doivent retrouver une place au conseil d’administration, qui décide, tranche Alexandre Mora, président de Dextera, association des collaborateurs de cabinet de la droite et du centre. Et un élu doit aussi présider le conseil d’administration des ARS, dont les sièges emploient des centaines de personnes complètement déconnectées du terrain. Les régions paient les internes, les formations des infirmières, etc., et on n’aurait rien à dire ? » Un message reçu par Emmanuel Macron comme par Jean Castex, favorables l’un comme l’autre au retour des élus dans le système.

Mais jusqu’à quel point ? Si le mode de gestion des Ehpad paraît invraisemblable – l’État finance les soins aux personnes âgées via l’Assurance maladie, le conseil départemental paie leur hébergement, qui est une dépense sociale, et les mairies sont propriétaires des murs, sans que personne comprenne qui décide, qui fait quoi -, une éventuelle réforme impliquerait de nouvelles règles de décentralisation (avec les leviers de financement afférents) mais relève aussi du futur plan grand âge… un casse-tête pour le gouvernement.

1 200

agences et opérateurs de l’État dont

483 opérateurs, représentant 402 000 emplois et 56 milliards d’euros de budget

347

organismes divers d’administration centrale

(budget inconnu)

Une multitude d’agences. Frédéric Valletoux regrette que le Ségur de la Santé, dont le ministre Olivier Véran a restitué, le 21 juillet, les conclusions, annonçant de nombreuses améliorations et allègements de procédure, ait manqué l’occasion de tout mettre sur la table. « La médecine de ville, la médecine privée ont été oubliées. On n’a pas abordé l’enchevêtrement d’agences qui gèrent le système de santé, le taux excessif de personnels non soignants à l’hôpital, son système de tarification basé sur le nombre d’actes… Le dossier médical partagé, qui permettrait des milliards d’économies en évitant de refaire trois, quatre fois les mêmes examens médicaux, n’est toujours déployé que pour 8 millions de Français, et les médecins ne le remplissent pas ! La France est l’un des rares pays au monde à avoir une médecine dont les professionnels ont autant de statuts, alors qu’ils sont tous payés par le même tuyau : les impôts des Français. » Réformer un ministère quadrillé d’intérêts corporatistes relève de la gageure. Si l’après-crise fera certainement avancer la « débureaucratisation » de la santé, le gouvernement travaillant d’arrache-pied pour accélérer la numérisation des établissements et l’interopérabilité de leurs systèmes informatiques, l’heure du Grand Soir n’est pas encore venue.

Les espoirs concernant les autres versants de la montagne administrative sont tout aussi menacés… En présentant début juillet les attentes des collectivités locales à l’égard de l’État, près de deux ans après l’appel de Marseille, qui, en septembre 2018, lançait leur offensive contre le pouvoir « vertical » du président Macron, François Baroin a prévenu le président : « Si l’État pense qu’il est armé pour le choc social » à venir, c’est qu’il n’a pas compris « l’inefficacité et l’impuissance dans ses départements », a lancé le patron de l’AMF, le pressant d’engager ce qui pourrait être « la très grande loi des deux dernières années du quinquennat ».

Loi 3D. « La question n’est pas nouvelle : c’est la deuxième fois qu’on tombe dessus depuis 2017 », soupire un proche conseiller du président. La crise des Gilets jaunes avait mis en lumière l’éloignement du citoyen des structures de décision, la présence de l’État dans les territoires n’ayant cessé de se réduire au profit des grands pôles régionaux. Un projet de loi 3D (pour déconcentration, différenciation, décentralisation), élaboré par la ministre de la Cohésion des territoires, Jacqueline Gourault, est en gestation depuis plusieurs mois. Mais son architecture soulève encore de nombreuses questions…

Si la « déconcentration » – le déplacement de plusieurs milliers de fonctionnaires au plus près du terrain – peut s’organiser, la « différenciation » s’avère plus complexe. Il s’agit de permettre à des collectivités locales d’un même niveau d’avoir des compétences à géométrie variable, en instituant un droit à la différenciation constitutionnellement garanti et un assouplissement de la mise en œuvre des expérimentations locales.Lancée en Bretagne, une expérimentation permet, par exemple, depuis janvier, aux collectivités de réaliser elles-mêmes le zonage des parcelles éligibles au dispositif Pinel de soutien à la construction de logements locatifs. « On pourrait imaginer décentraliser entièrement la politique du logement, anticipe un membre du gouvernement. Mais les collectivités sont-elles toutes prêtes à assumer de nouvelles compétences, et les responsabilités qui vont avec ? Et, surtout, les Français le voudront-ils ? »

Car ce n’est pas le moindre des paradoxes : souvent enclins à étriller la lourdeur de l’État central, « les Français ont aussi un besoin quasi anthropologique de puissance publique », souligne Thierry Mandon. Et se tournent systématiquement vers l’État, quand une politique dérape, pour exiger des comptes. « Quand l’usine Lubrizol a explosé près de Rouen, la totalité des membres du gouvernement a défilé sur place, mais personne n’a appelé le président de région, qui a pourtant la compétence économique pleine et entière », déplore un membre du gouvernement.

« Un foutoir complet ». Une Conférence des territoires, annoncée cet été par Emmanuel Macron, permettra-t-elle de clarifier les attentes ? Les exemples abondent de politiques qui pourraient être décentralisées. « Des fonctionnaires de l’État gèrent les crédits des lycées et collèges,je n’ai pas autorité sur eux, s’agace le président de l’Assemblée des départements de France Dominique Bussereau. Et quand j’ai voulu instaurer deux repas bio par semaine dans les cantines, la moitié m’ont dit non ! » La crise économique qui s’annonce imposera aussi une gestion au plus près des réalités de terrain. « Aujourd’hui, je ne peux pas modifier les horaires d’enseignement pour que l’université s’adapte à l’emploi salarié des étudiants, peste Mohammed Benlahsen. Et, pour créer une nouvelle formation sur le numérique ou la sécurité des données (des secteurs qui recrutent), il faut que j’attende l’accréditation des diplômes, qui se fait une fois tous les cinq ans ! »

Le plan de relance devra, lui aussi, mieux articuler les responsabilités des uns et des autres dans le pilotage des politiques publiques. « L’État a transféré aux régions le financement de la formation des chômeurs, mais il s’est gardé 20 % des budgets », regrette l’économiste de l’Institut Montaigne Bertrand Martinot. « Et personne sur un territoire donné n’est capable de savoir qui est le chef de file de l’insertion des jeunes. La région, l’État, le conseil départemental, les communes ? Chacun y va de ses initiatives, c’est un foutoir complet. » Emmanuel Macron travaille à un grand service public de l’insertion, mais il tarde à devenir opérationnel.

394

commissions et instances consultatives

placées sous la tutelle du Premier ministre ou des ministres

Budget des hôpitaux

84,2

milliards d’euros

1,3

million

de personnels médicaux, soignants et non soignants, dont 26 % d’administratifs et techniques

(Drees)

Révolution culturelle 

Un défaut de management qui affecte l’ensemble de la fonction publique, de la base au sommet. « On ne résoudra rien tant qu’on ne s’attaquera pas aux blocages psychologiques de nos élites », estime Thierry Mandon, qui voit dans l’ENA, l’École nationale d’administration, « une aberration absolue. Il n’y a pas de professeurs, des gens viennent faire des conférences : on considère que, parce que vous avez réussi le concours, vous savez déjà tout et êtes apte à diriger. On ne vous apprend qu’à rédiger des décrets et des circulaires, c’est-à-dire à soumettre les citoyens à vos décisions ». 

Si un changement de paradigme est nécessaire, il faudra l’accompagner sur la durée, théorise la nouvelle ministre de la Transformation et de la Fonction publique, Amélie de Montchalin, chargée de diriger une sorte de « delivery unit » à plein temps pour s’assurer que les réformes votées depuis le début du quinquennat s’appliquent sur le terrain. « Débureaucratiser, c’est une forme de révolution culturelle au cœur de l’État pour obtenir des résultats tangibles et rapides. Il faut recréer de la confiance entre les ministères, à Paris, et les agents dans les territoires. C’est le premier des combats. Les premiers à souffrir de la lourdeur de la bureaucratie, ce sont les agents publics. La bonne nouvelle, c’est que les cadres que nécessite cette révolution culturelle sont déjà là. On doit pouvoir casser les silos ministériels. Nous devons avoir une vision transverse des sujets à l’intersection de la santé, de l’environnement, de l’économie, du social… Mon rôle, c’est d’aller porter cette vision à tous les niveaux : auprès des ministres, des élus, des agents, des citoyens. » Le dire, d’abord. En attendant des actes…§